Kokemuksia tilaaja–tuottaja-toimintatavasta työpajakentällä

Tilaaja–tuottaja-mallien yleistyminen näkyy työpajakentälläkin. Entistä suurempi osa työpajoista toimii ainakin osittain tilaaja–tuottaja-toimintatavan mukaisesti, joko kunnan sisäisessä mallissa tai palveluitaan myyden sekä osallistuen niitä koskeviin kilpailutuksiin. Yhdistys- ja säätiömuotoiset organisaatiot ovat suhteellisesti lisääntyneet ja puhtaasti kunnalliset työpajat vähentyneet. Kyse on ollut kuntien omistajuuden höllentymisestä.

Valtakunnallisen työpajayhdistyksen Palvelutori-hankkeen haastattelututkimuksessa tarkasteltiin, millaisia hyötyjä, uhkia ja kehittämistarpeita työpajakentän tilaajat, tuottajat ja muut asiantuntijat tilaaja–tuottaja-malleissa ja kilpailuttamisessa kokevat.

Palvelujen ja kustannustietoisuuden kehittymistä vai asiakaslähtöisyyden heikkenemistä ja kallista byrokratiaa?

Tilaaja–tuottaja-mallien ja niihin liittyvän tuotteistamisen keskeisinä etuina pidettiin kustannustietoisuuden sekä palveluiden tavoitteellisuuden, laadun ja tunnettuuden kasvamista. Ihannemallissa tuotetaan vaikuttavuutta, tavoiteltua muutosta palvelun kohderyhmässä – ei itsearvoisesti toimenpiteitä tai palveluita.

Kilpailutuksen hyvinä puolina nähtiin kustannussäästöt, innovaatiot, tuottajien tasavertaisuus ja palvelujen seurannan helpottuminen. Keskeiseksi hyödyksi nostettiin toimintaa eteenpäin vievä vaikutus: kilpailu pakottaa tuottajat kehittämään toimintaansa. Tilaajat joutuvat puolestaan entistä tarkemmin pohtimaan, millaisia palveluita eri kohderyhmille tarvitaan ja mitä on mahdollista hankkia.

Osa haastateltavista koki markkinoistumisen ristiriitaisesti: palvelukaupan katsottiin olevan vierasta yhteiskuntavastuun periaatteisiin nojaavalle työpajatoiminnalle. Painotettiin, että tilaaja–tuottaja-mallien avulla toiminta voi tehostua, mutta se ei välttämättä ole aiempaa laadukkaampaa tai paremmin asiakastarpeisiin vastaavaa. Tiukkojen vaikuttavuustavoitteiden vaarana onkin ns. kermankuorinta: nopeita tuloksia tuovat asiakkaat valikoidaan palvelujen piiriin ja heikoimmassa asemassa olevat jäävät niiden ulkopuolelle.

Tilaaja–tuottaja-toimintatavan merkittävimmissä uhissa on kyse asiakaslähtöisyyden heikkenemisestä: tilaajan pyrkimykset toiminnan tehostamiseen ja tuottajan intressit parhaimpaan tuottoon voivat nousta asiakastarpeiden edelle. Halvin palvelu ei välttämättä ole laadukkain. Toiminta ei toisaalta ole tavoitteellista, jos tuottaja keskittyy oman tuottonsa maksimointiin esimerkiksi palvelun kestoa pitkittämällä.

Kilpailuttaminen on kokemusten mukaan monin paikoin lisännyt byrokratiaa, tuonut uusia kustannuksia ja tehnyt palvelujen järjestämisen liian juridispainotteiseksi. Tuottajien kannalta selkeimpänä varjopuolena on epävarmuuden lisääntyminen. Toisin kuin monet tilaajat, tuottajat pitivätkin kumppanuutta kilpailutusta parempana toimintamallina.

Puutteellista vuorovaikutusta ja asiakastarpeista etääntymistä

Useat ongelmat näyttävät liittyvän riittämättömään vuorovaikutukseen. Tilaajan ja tuottajan eriyttämisen uhkana on, ettei tieto kulje riittävästi ja tilaaja etääntyy asiakastarpeista. Osapuolten välistä vuorovaikutusta leimaa ylivarovaisuus ja jännitteisyys. Kehnoimmassa tilanteessa keskustelua käydään ennen sopimusaikaa vain tarjouspyynnön ja tarjouksen välityksellä.

Moni tilaaja toi esille, ettei vuoropuheluun ole resursseja tai sille on selkeät rajoitukset hankintalain vuoksi. Osa puolusti keskustelemattomuutta toimintatavan perusperiaatteella – on tilaajan tehtävä määritellä tilattava, asiakastarpeisiin vastaava palvelu. Tuottajat olivat kuitenkin sitä mieltä, että tilaajien asiakastarveanalyyseissä ja substanssiosaamisessa on runsaasti kehittämistarpeita.

Kilpailutusta pidettiin yleisesti kehittämistä kangistavana sekä liian lyhytsyklisenä ja hintakeskeisenä. Toimimaton valituskäytäntö viivästyttää palveluita, ja tilanteesta kärsivät eniten asiakkaat. Tuottajien kannalta erityisen pulmallisia ovat puitesopimukset, jotka eivät takaa asiakkaita, mutta heitä varten on varattava resurssit. Toiminnan riskit on tällöin siirretty liiaksi tuottajille. Sopimuspolitiikkaa tulisikin kehittää molemminpuolisesti sitovaksi. Monet tuottajat toivoivat (kilpailullisen) neuvottelumenettelyn yleistyvän nyt pääasiallisesti käytetyn avoimen menettelyn rinnalla: se mahdollistaisi osapuolten asiantuntemuksen yhdistämisen.

Kokonaisvastuulliseen toimintakulttuuriin?

Tilaaja–tuottaja-mallien kriittiseksi pisteeksi kiteytyy kokonaisvastuu: kun osapuolet vastaavat palveluprosessin eri osista, vaarana on vastuun pätkittäisyys. Olennainen kysymys on, kuka ottaa vastuun ostopalvelun jälkeen ja tukee jatkosuunnitelmien toteutumisessa. Asiakasprosessien seurantaan ja palveluiden koordinointiin tulisikin kiinnittää nykyistä enemmän huomiota. Keskeisenä uhkana on myös hankinnan kannalta yksinkertaisten palvelujen tilaaminen ja sitä kautta palvelukokonaisuuksien pirstoutuminen.

Tilaaja–tuottaja-mallit eivät voi täyttää tavoitteitaan, ellei nykyisestä dialogittomuudesta ja liiallisesta tilaaja- tai tuottajakeskeisyydestä päästä kokonaisvastuun kantamiselle rakentuvaan asiakaslähtöiseen toimintakulttuuriin.

Reetta Pietikäinen

Kirjoittaja toimii Valtakunnallisen työpajayhdistyksen projektipäällikkönä.

Lähteet

Pietikäinen, Reetta (2009a) Koettuja hyötyjä, kohdattuja haasteita ja nähtyjä uhkakuvia – tilaaja–tuottaja-toimintatapa ja kilpailuttaminen sosiaalisen työllistämisen toimialalla. Teoksessa Reetta Pietikäinen ym. (toim.) Yksilön vai talouden ehdoilla? Tilaaja–tuottaja-toimintatapa sosiaalisen työllistämisen kentällä. Helsinki: Valtakunnallinen työpajayhdistys ry.

Pietikäinen, Reetta (2009b) Tilaaja–tuottaja-toimintatavan ja valmennuspalveluiden kehittämisen suuntia. Teoksessa Reetta Pietikäinen ym. (toim.) Yksilön vai talouden ehdoilla? Tilaaja–tuottaja-toimintatapa sosiaalisen työllistämisen kentällä. Helsinki: Valtakunnallinen työpajayhdistys ry.